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v6a14| Pandemia e o desafio da dependência tecnológica no Brasil

Por Nilson do Rosário Costa e Ana C. A. Sousa são pesquisadores do Departamento de Ciências Sociais da ENSP, Fiocruz; Alessandro Jatobá é analista no Centro de Estudos Estratégicos, Fiocruz. Esse trabalho é resultado de pesquisas financiadas pelo CNPq.


Photo by Louis Reed on Unsplash


A pandemia de Covid-19 mostrou ao mundo que as nações não podem abdicar da capacidade de produção local de insumos estratégicos em áreas essenciais no cuidado à saúde (equipamentos médicos, medicamentos e vacinas, por exemplo). O Ministério da Saúde não mais encontra neste momento no mercado internacional respiradores para ampliar a disponibilidade no setor público1. As encomendas brasileiras à China foram canceladas por conta do aumento da procura pelos Estados Unidos, que se tornaram subitamente o principal importador mundial de equipamentos para cuidado médico intensivo.

A exemplo do segmento de equipamentos, o setor farmacêutico no Brasil é também dependente da importação de insumos e produtos acabados2. Em 2018, a balança comercial de produtos farmacêuticos apresentou déficit de R$ 5,9 bilhões3. Por esta razão, é preocupante a decisão do ministro da Economia Paulo Guedes, anunciada no Fórum Econômico de Davos (Suíça) desse ano, de promover adesão do Brasil ao Acordo de Compras Governamentais (GPA em inglês) da Organização Mundial do Comércio. O GPA, que movimenta US$ 1,7 trilhão por ano, prevê a abertura do mercado de licitações e concorrências públicas do país às empresas estrangeiras, em igualdade de condições com as empresas nacionais e reciprocidade nos países signatários4.

Apesar da aparente isonomia no que diz respeito à concorrência, a decisão deverá alterar profundamente a condição de milhares de empresas nacionais no mercado brasileiro das concorrências públicas. Primeiro, porque o Brasil ainda não possui competitividade tecnológica em muitas áreas vitais e isso faria as firmas locais saírem em desvantagem na disputa com as multinacionais. Segundo, porque o acordo eliminaria a possibilidade do uso do poder de compra do Estado para o desenvolvimento de capacidade industrial em áreas de alta complexidade tecnológica.

No Brasil, o poder de compra do Estado tem sido usado com efetividade nas Parcerias de Desenvolvimento Produtivo (PDP) desde 2009, implantadas justamente com a finalidade de reduzir a vulnerabilidade nacional no segmento de importação de medicamentos e insumos de saúde5. O arranjo incentiva a parceria entre duas ou mais instituições públicas com empresas privadas e contempla o desenvolvimento, a transferência e absorção de tecnologia, a produção de insumos e medicamentos estratégicos para o atendimento das demandas do SUS.

O Ministério da Saúde define as condições de transferência da tecnologia de empresas privadas nacionais e multinacionais e o perfil da oferta de medicamentos, vacinas e kits diagnósticos dos laboratórios farmacêuticos oficiais, e garante a compra da produção encomendada6.

Em dez anos de funcionamento, o MS implantou 87 contratos de PDP, nos quais participam laboratórios públicos de grande porte federais (Farmanguinhos e Bio-Manguinhos) e estaduais (FURP, Butantan, LAFEPE e Bahiafarma). As empresas farmacêuticas nacionais envolvidas na PDP incluem líderes do mercado de genéricos, como a Cristália e a EMS e, no caso das multinacionais, participam a Pfizer, Merck e Bristol-Myers Squibb, entre outras7.

A PDP ofereceu um espaço de aprendizagem da internalização tecnológica para os laboratórios farmacêuticos oficiais, apesar das falhas de implementação e da incompletude das iniciativas de política industrial focadas na inserção do país no cenário global da inovação8 9. Ainda assim, a PDP contribuiu para a redução de 125 milhões de reais nas despesas do MS entre 2011 a 201710 .

Apesar disso, no ano passado, o Ministério da Saúde cancelou os contratos de sete laboratórios farmacêuticos oficiais para a produção de 18 medicamentos e uma vacina11. A promessa de adesão ao GPA e a consequente proibição do uso das compras públicas tornam pouco provável que os contratos cancelados da PDP sejam reavaliados e que novas parcerias sejam iniciadas.

É importante destacar também que nenhum país emergente de médio e grande porte internacionalizou as compras de governo. China, Rússia, África do Sul, e Argentina, por exemplo, não aderiram ao GPA. Os países que buscam maior protagonismo no cenário da globalização não facultam o acesso às compras do governo, especialmente diante do atual recrudescimento de práticas protecionistas nas economias centrais, a exemplo dos EUA e da Inglaterra.

A PDP fez uma aposta não isenta de incerteza na transferência tecnológica como instrumento de redução da dependência produtiva em um setor de inovação acelerada que é a saúde. A produção local de bens de alta tecnologia oferece bons retornos sociais e econômicos, amplia o espaço de decisão nacional e reduz despesas do SUS na provisão de bens estratégicos, apesar dos riscos pontuais da obsolescência de medicamentos e insumos por força da velocidade da inovação setorial12.

A PDP criou também um cenário institucional de fortalecimento da vocação tecnológica dos laboratórios farmacêuticos oficiais ao instituir a cooperação horizontal com empresas líderes da inovação, inclusive multinacionais. A PDP favorece a incorporação de medicamentos de alto custo e biológicos nos portfólios dos laboratórios farmacêuticos oficiais, possibilitando a oferta de multiprodutos e a definição de novas rotas tecnológicas. Por exemplo, ao longo do desenvolvimento da PDP, o laboratório federal Bio-Manguinhos, integrado à Fundação Oswaldo Cruz, na cidade do Rio de Janeiro, transitou de laboratório especializado em um único tipo de produto (vacinas) para produção de medicamentos biológicos com tecnologias maduras. A experiência de Bio-Manguinhos revela a importância que a demanda governamental colocada pela PDP exerceu sobre as aptidões tecnológicas dos laboratórios públicos.

A política da PDP foi uma combinação bem-sucedida da política industrial com a política social para incentivar a produção local e a provisão de bens estratégicos para o setor da saúde, reduzindo a dependência externa e o gasto público. A abertura do mercado de compras brasileiro significará, em última análise, a renúncia à política industrial e a destruição de uma iniciativa fértil de inovação e desenvolvimento de capacidade tecnológica, que faz toda a diferença no momento em que qualquer país precisa responder com autonomia decisória aos desafios de uma pandemia.

Notas:


1 Jornal O Globo. Compra em massa dos EUA à China cancela contratos de importação de equipamentos médicos no Brasil, diz Mandetta. Disponível em: https://oglobo.globo.com/sociedade/coronavirus-servico/compra-em-massa-dos-eua-china-cancela-contratos-de-importacao-de-equipamentos-medicos-no-brasil-diz-mandetta-24344790 (acesso em 02/04/2020)

2 Shinzato, KY, Polli, M, Porto, GS. Tendências Recentes do Setor Farmacêutico no Brasil: Desempenho financeiro e operacional, fluxos de comércio exterior e atividades desempenhadas em inovação tecnológica. RACEF – Revista de Administração, Contabilidade e Economia da Fundace. 2015. 6 (1): 20-38.

3 Jornal Valor Econômico - Suplementos. Dependência de matéria prima importada chega a 90%. Disponivel em: https://valor.globo.com/publicacoes/suplementos/noticia/2019/09/27/dependencia-de-materia-prima-importada-chega-a-90.ghtml (acesso em 02/04/2020)

4 World Trade Organisation (WTO). Government Procurement Agreement (GPA) Disponivel em: https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm (acesso em 02/04/2020)

5 Guimarães, Reinaldo et al. Política de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde. Ciênc. saúde coletiva. 2019, 24 (3): pp.881-886.

6 Costa NR; Jatobá A; Lago RF; Sousa ACA. Complexo Econômico-Industrial da Saúde e a Produção Local de Medicamentos: Estudo de Caso sobre Sustentabilidade Organizacional. Saúde em Debate. 2019. 43 (N. Especial 7): 8-21.

7 Idem.

8 Bresser-Pereira, LC, Nassif, A, Feijó, C. A reconstrução da indústria brasileira: a conexão entre o regime macroeconômico e a política industrial. Rev. Econ. Polit. 2016. 36(3):493-513.

9 Medeiros, CAA Economia Brasileira no Novo Milênio: Continuidade e Mudanças nas Estratégias de Desenvolvimento. Rev. econ. contemp. [online]. 2017, 21 (2): 1-16.

10 Ministério da Saúde - GTI/OPME. Relatório final. Disponivel: http://portalarquivos.saude.gov.br/images/pdf/2015/julho/07/Relatorio-Final-versao-final-6-7-2015.pdf (acesso em 02/04/2020)

11 Estadão Conteúdo. Saúde cancela contratos para fabricar remédios de distribuição gratuita. Disponivel: https://exame.abril.com.br/brasil/saude-cancela-contratos-para-fabricar-19-remedios-de-distribuicao-gratuita/ (Acesso em 02/04/2020).

12 Malerba, F. Sectoral Systemas. How and Why Innovation Doffers Across Sectors. In: The Oxford Handbook of Innovation (Fagenberg, J, Mowery, D, Nelson, R. Editores). New York: Oxford University Press, 2005, p.381-406.



Texto originalmente publicado em 26 de maio de 2020 na série de boletins da ANPOCS sobre coronavírus e Ciências Sociais. Disponível aqui.

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